Depuis quelques semaines, on ne compte plus les tribunes et interventions de politiques ou intellectuels en faveur de la proportionnelle, dont on vante à juste titre la capacité à mieux représenter la diversité de la société et à offrir un vote plus sincère. Toutefois, le débat autour de la proportionnelle masque les vrais enjeux et n’est pas dénué de faux-semblants. Compte tenu des innombrables variantes de ce mode de scrutin, passer à la proportionnelle n’a aucun sens précis d’un point de vue institutionnel. Et surtout, la seule démarche sérieuse consiste d’abord à définir l’architecture des pouvoirs que l’on estime la plus adaptée, et à ensuite en déduire les changements nécessaires, dont ceux portant sur le mode de scrutin. Car au-delà des modalités d’élection de nos représentants, ce qui est en cause est bien le modèle de gouvernance d’un pays secoué par des divisions politiques et sociales de plus en plus marquées.

La doctrine retient deux modèles de gouvernance, selon que l’on considère les clivages politiques comme étant dépassables ou indépassables : la démocratie consensuelle d’un côté, et la démocratie majoritaire de l’autre.

Théorisés dans la seconde moitié du XXe siècle et analysés par Arend Lijphart dans son ouvrage Patterns of Democracy (1999), c’est dans la manière dont nous pratiquons et envisageons ces modèles en France que réside le cœur de la crise démocratique actuelle, et sa résolution.

Modèle consensuel contre modèle majoritaire

Le premier modèle, la démocratie consensuelle, part de l’hypothèse que les divisions politiques peuvent être surmontées. Ce modèle est basé sur des modes de scrutin qui reproduisent au Parlement la diversité des opinions de la société, et repose sur de délicates négociations post-électorales entre blocs antagonistes en vue de former une majorité. En faisant bénéficier le gouvernement d’une assise électorale plus large et plus inclusive, le modèle consensuel gratifie le pouvoir en place d’une indiscutable légitimité pour une action plus stable sur le long terme. On reconnaît ici le modèle allemand, qui est aussi celui de la majorité des régimes parlementaires européens.

Le second modèle, la démocratie majoritaire, principalement pratiqué en France et au Royaume-Uni, est basé sur le postulat que les clivages politiques sont trop forts pour être dépassés. Ce modèle est donc pensé pour concentrer le pouvoir dans les mains du bloc arrivé en tête aux élections, même si celui-ci n’est soutenu que par une faible proportion de l’électorat. Réputé engendrer des gouvernements plus homogènes et donc plus efficaces, le modèle majoritaire souffre néanmoins d’un défaut majeur : la légitimité des gouvernants est émoussée par la distorsion de la représentation, ce qui peut aggraver la défiance envers les élus et les institutions.

La dépendance française à un modèle majoritaire en panne

Probablement parce qu’elle a été conçue dans une période agitée par de forts clivages sociaux, la Cinquième République fonctionne pleinement sur le modèle majoritaire. Tout a été conçu pour que le sort de la nation française ne soit jamais suspendu à une improbable union de forces discordantes. Notre pratique présidentialiste est la pièce maîtresse de ce modèle majoritaire : élire un chef politique unique pour cinq années assure d’être à l’abri des divisions. De manière générale, toutes les élections organisées en France, y compris les élections municipales, départementales et régionales, n’ont pas été conçues pour représenter fidèlement la diversité des électeurs mais pour désigner des gagnants immédiatement capables de régner sans nécessité de compromis, dévoilés le soir de l’élection, à 20 heures.

Le mode de scrutin des législatives ne fait pas exception. Son objectif assumé est d’exclure les petits partis sans attache territoriale et de donner une majorité confortable au bloc le moins minoritaire. Mais il échoue depuis 2022 à accomplir cette mission. Il est en panne, et l’est probablement pour longtemps, tant le territoire national semble irrémédiablement se morceler en bastions politiques mutuellement exclusifs.

Face à cette Assemblée fragmentée, certains espèrent qu’une dynamique coalitionnelle surgisse. Mais c’est une vue de l’esprit : un système conçu pour fonctionner sans coalition est le moins apte à en construire une. Concrètement, les députés élus n’ont aucun intérêt à s’allier et constituer un fragile gouvernement doté d’un programme rapiécé, en situation de semi-cohabitation avec un président élu pour appliquer le sien et déterminé à garder son cap. Et rien dans notre système n’encourage ni ne contraint les députés à une telle initiative.

Les tourments provoqués par le nouveau type de régime que l’on voit se structurer insidieusement depuis 2022, et que l’on pourrait baptiser le présidentialisme minoritaire, sont désormais assez intenses pour que, peut-être, un consensus émerge : affronter les enjeux cruciaux auxquels notre pays fait face nécessite une transformation du système institutionnel pour s’assurer de toujours pouvoir disposer d’un cap clair et d’un gouvernement pleinement légitime, efficace et stable.

Pour surmonter la crise actuelle de la représentation, il nous faut choisir résolument l’un des deux modèles de gouvernance, et le mode de scrutin qui va avec. Et la proportionnelle peut servir dans les deux cas.

Réactiver le modèle majoritaire (proportionnelle avec prime) : une manœuvre séduisante mais dangereuse

La première option, de loin la plus simple, serait de conserver le modèle majoritaire français et de redonner sa chance à l’agencement présidentialiste, en corrigeant le mode de scrutin des législatives pour qu’il produise à nouveau l’effet winner-take-all recherché. À cette fin, et compte tenu de l’intensification des polarisations politiques et territoriales, la seule stratégie efficace serait l’adoption de la proportionnelle aux législatives, accompagnée d’une prime majoritaire élevée. Ce type de procédé, déjà utilisé pour les élections municipales et régionales, diviserait l’Assemblée en deux, avec une première partie élue à la proportionnelle et une seconde partie (20 % ou davantage) attribuée entièrement au bloc arrivé en tête.

En l’état actuel des forces, la proportionnelle avec prime majoritaire accorderait une écrasante majorité de députés au Rassemblement national, raison pour laquelle ce parti est le seul à y être favorable (Marine le Pen l’avait proposé en 2022 avec une prime d’un tiers, soit un bonus de 192 sièges pour le premier bloc).

En aggravant les travers du régime actuel et en permettant à des clans minoritaires possiblement extrémistes de régner sans partage, la proportionnelle avec prime majoritaire a tout d’une solution efficace et commode, mais formidablement paresseuse et déraisonnable. Si ce mode de scrutin était adopté, il devrait, a minima, être accompagné de nouveaux garde-fous institutionnels (renforcement des contre-pouvoirs et constitutionnalisation des droits et libertés fondamentaux) pour prémunir les citoyens des risques de dérive.

Par ailleurs, ce procédé ne garantirait pas au président élu d’avoir sa majorité, mais pourrait également se traduire par une (nette) cohabitation en début de mandat. Seule la fusion des élections présidentielles et législatives (en un seul tour) permettrait (toujours à l’aide de ce mécanisme de prime) de donner d’office une majorité au président élu et de faire donc persister la sacro-sainte pratique présidentialiste majoritaire, nous plongeant de facto dans un régime césariste.

Basculer vers le modèle consensuel (proportionnelle intégrale) : un bouleversement des équilibres constitutionnels

La seconde option consisterait à basculer vers le modèle de la démocratie consensuelle. Mais l’intoxication de la France au modèle majoritaire étant très profonde, ce revirement impliquerait trois lourdes transformations.

D’abord, adopter la proportionnelle dite intégrale (sans prime, avec un seuil inférieur à 5 % et des circonscriptions régionales) pour que l’Assemblée reflète fidèlement tous les courants, renforçant ainsi sa légitimité.

Ensuite, il faudrait s’assurer que l’Assemblée ainsi constituée, forcément divisée, construise effectivement des coalitions parlementaires majoritaires. On a pu constater pendant l’été 2024 que cela n’avait rien d’évident. Le seul levier vraiment efficace serait de contraindre les députés au compromis sous peine d’être congédiés. Par exemple : fixer dans la Constitution un délai de 30 jours pour qu’une coalition majoritaire soit constituée et investie par l’Assemblée, et déclencher une dissolution automatique en cas d’absence d’investiture une fois le délai écoulé.

Enfin, le troisième changement serait le plus délicat : il s’agirait de déconstruire et reconstruire la fonction présidentielle. Car en consacrant la prééminence politique de l’Assemblée, le modèle consensuel entre en contradiction flagrante avec notre pratique présidentialiste. La mauvaise habitude consistant à élire un président-gouvernant avec un programme législatif devrait donc cesser.

Il se trouve que la Constitution confère au président plusieurs pouvoirs qui, utilisés de manière extensive et désinhibés, deviennent des pouvoirs vassalisateurs : la nomination du Premier ministre, la dissolution, la présidence du conseil des ministres et les pouvoirs exceptionnels. La pleine réalisation du modèle consensuel exigerait donc de placer le président sous un dôme de confinement constitutionnel en atténuant ou conditionnant ces quatre pouvoirs propres.

Mais qui briguerait une magistrature suprême ainsi déshabillée ? Une fois déconstruite, la fonction présidentielle devra être redéfinie. Doit-on constitutionnaliser le domaine réservé et circonscrire le rôle du président à l’international ? Peut-on lui confier la mission d’oxygénation de la démocratie ?

Si on voulait l’adopter, cette option consensuelle exigerait donc de réviser le cœur du réacteur constitutionnel (a minima les articles 5, 8, 9, 12, 16 et 49), abritant les dispositions normatives les plus essentielles et les plus sacralisées de la Cinquième, quasiment inchangées depuis 1958. Autant dire qu’il s’agit là d’un scénario cohérent mais extrêmement ambitieux.

S’arrêter au milieu du gué, en optant pour la proportionnelle sans réviser la Constitution, dans une démarche mono-paramétrique, ne réglerait rien au problème et risquerait au contraire d’aggraver les affres du présidentialisme minoritaire, en jetant une Assemblée émiettée et passive dans les griffes d’un président aux pouvoirs intacts.

La question de fond n’est donc pas de savoir s’il faut passer à la proportionnelle, mais plutôt si nous voulons continuer à exacerber notre système majoritaire à l’aide de procédés de distorsion toujours plus clivants et dangereux, jusqu’à flirter avec le césarisme, ou nous sentons-nous suffisamment matures pour faire enfin le deuil du présidentialisme et le pari du consensus ?

Un débat sur la proportionnelle devrait s’ouvrir prochainement au Parlement.