En 2021, le président de la République envisageait de remettre en ordre les retraites en « s’attaquant » aux régimes spéciaux avant la fin de son premier mandat. En 2022, Élisabeth Borne annonce à son tour qu’elle va mettre fin aux régimes spéciaux de la Banque de France, de la RATP ou des industries électriques et gazières (IEG).

Les régimes dits spéciaux ont été mis en place avant la création de la Sécurité sociale à la Libération au profit des fonctionnaires, des personnels d’entreprises publiques (RATP, SNCF…), de certaines professions (marins, cultes…). Ils ont été maintenus par le décret du 8 juin 1946 pour permettre à leurs bénéficiaires de ne pas rejoindre le régime général. Ils représentent le troisième bloc des régimes de la Sécurité sociale, aux côtés du régime général de la Sécurité sociale et de la Mutualité sociale agricole (MSA).

La chasse aux régimes spéciaux est une fausse bonne idée

La rationalisation de ces régimes est souvent présentée comme relevant de la justice et de la bonne gestion, la collectivité n’ayant pas à payer pour des particularismes s’assimilant à des avantages catégoriels. Mais la réalité est bien plus complexe.

D’une part, le régime « général » de retraite, la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) n’est pas un modèle de bonne gestion. Il fonctionne exclusivement en répartition, alors que la démographie n’est plus au rendez-vous. Pire, il n’a ni réserves, ni mécanisme de points permettant d’ajuster les retraites distribuées aux rentrées financières alors que tous les régimes par répartition responsables en sont dotés. Bilan : la CNAV est déficitaire les trois-quarts du temps. On ne retrouve pas cette contreperformance dans les régimes complémentaires bien gérés des salariés (Agirc-Arrco) ou des professions libérales (CAVP des pharmaciens…).

D’autre part, le gouvernement s’attaque à des régimes « spéciaux » qui ne sont pas prioritaires voire qui sont parfaitement gérés, et ne fait rien pour celui dont il a la responsabilité, celui des fonctionnaires d’État. Dans la famille hétérogène des régimes spéciaux, la diversité règne. Les régimes mis en avant – SNCF, RATP, IEG… – sont l’arbre qui cache une forêt dans laquelle le pire côtoie le meilleur. Le plus gros régime – celui des fonctionnaires d’État – est profondément déséquilibré.

Un très petit régime – celui de la Banque de France – est excédentaire et fait économiser de l’argent au contribuable. Pour des raisons historiques, la Banque de France fonctionne en capitalisation collective. Elle a placé 15 milliards d’euros pour honorer les promesses de retraites faites à ses personnels et retraités. Grâce à cela, elle autofinance les retraites avec les gains liés aux placements sans faire appel au contribuable. Ce régime ne constitue pas un risque pour les finances publiques. Bien au contraire, il était si excédentaire en 2021 qu’il a reversé 690 millions à l’État en 2021. Fermer ce régime est l’inverse de la bonne gestion : tuer la poule aux œufs d’or n’enrichit pas. Cette démarche de courte vue permettra à l’État de récupérer les capitaux accumulés, une opération qui procurera des ressources immédiates mais creusera les besoins futurs. Le meilleur service que l’on puisse rendre au contribuable serait au contraire de laisser ce régime autofinancé ouvert. Mais il faudrait que les parlementaires aient le courage de s’emparer du sujet et de faire pression sur le gouvernement.

La vraie solution est la capitalisation

De manière générale, le sujet des régimes spéciaux gagnerait à être traité de façon dépassionnée. La dizaine de régimes traditionnellement mis en avant – de la SNCF à la Comédie-Française – consomme 7 milliards de subventions et de taxes affectées par an. S’il convient de rationaliser ces régimes, démarche très avancée pour certains (mines, SNCF, IEG…), la priorité financière est ailleurs. Elle réside dans la remise en ordre du régime spécial des fonctionnaires d’État, qui consomme 60 milliards d’euros par an, dont 33 milliards d’euros s’apparentant à une subvention d’équilibre.

L’État a promis 2770 milliards d’euros de pensions à ses personnels en activité et à la retraite. Contrairement aux institutions publiques responsables comme la Banque de France, il n’a rien mis de côté pour honorer ses engagements, les impôts étant censés permettre de financer les retraites des fonctionnaires. Déséquilibré par cette charge liée au poids du passé, l’État n’est plus capable d’équilibrer ses comptes depuis le contrechoc du baby-boom.

Le bon sens serait de provisionner les retraites des fonctionnaires à l’image de ce qu’a fait la Banque de France ou de ce qu’ont fait d’autres pays. Si l’État était aussi responsable que la Banque de France, il économiserait 53 milliards d’euros par an. Il ne se retrouverait pas dans la situation actuelle où les pensions des anciens fonctionnaires représentent jusqu’à 28 % des dépenses de ministères comme l’Éducation nationale.